古人云，“三十而立”。至2017年11月17日，南通行政审判已经历了三十年的风雨洗礼。三十年的历程，既是南通行政审判由小到大，由弱到强，从艰难起步到迅速崛起，在平稳发展中创新突破的过程，同样也是南通法治建设越趋坚实的过程。三十年的积淀，南通行政审判更为独立、成熟、理性, 法治南通走在全省前列。
创建起步（1987年-1994年）
1987年7月24日，南通市中院成立行政审判庭筹备组。1987年11月17日，南通市编制委员会正式批复同意南通市中院增设行政审判庭。1988年，六个县法院相继成立了行政审判庭。至1988年底，全市共有行政审判人员31名，其中审判员21名，书记员10名。1989年，行政诉讼法颁布之后，省高级人民法院决定在南京和南通两市进行试点工作。1990年10月1日，行政诉讼法正式施行。1991年，南通地区的行政案件受案量由几年前的三、四十件上涨为一百多件。这一时期，受法制条件的制约，群众法治意识尚未完全觉醒，行政诉讼案件不具常态化，行政机关对于当被告抵触情绪大，南通行政审判开拓者们既获得了作为新中国第一代行政审判法官的荣耀，也饱尝了开创行政审判的艰辛。
第一难题就是压力大，干扰多。行政案件审理中虽没有刀光剑影，但充满权与法的激烈碰撞，这在南通地区审理的第一起治安行政处罚案中就一览无余。沈某与葛某争执中不慎致葛女左眼睑受伤，原南通县公安局对沈某作出行政拘留7天的处罚，市公安局维持了该处罚。合议庭经过仔细调查发现沈某系误伤了葛女，主观上并没有殴打他人的故意，处罚认定证据不足。在这起案件的审理中，中院召开了两次审判委员会，与市公安局进行了两次交换意见，市政法委召开了两次由检察、司法、法院参加的统一认识会议，分管院长带队两赴省城，据理力争，省高院召开了两次审判委员会研究讨论。此案，法院系统从上到下，所开的会议，所花的时间和精力，是今天我们所难以想象的。但是，打响这第一炮也极具时代意义和价值，为刚刚起步的行政审判工作开辟了道路，为第一代行政法官树立了信心。
在海门县法院审理的李某不服治安处罚一案中，被告方先是拒不应诉，后又想方设法摸法院的底，加害人也故意把水搅混。办案法官排除各种阻力，在无法取得直接证据的情况下，千方百计收集间接证据，深入群众进行调查，各种间接证据互相印证，事实真相大白，市公安局同志听取了法院和有关部门意见后，在法院开庭审理前，主动撤销了原处罚决定，作出新的处罚决定。
这两起治安行政案件的处理，在社会中产生了巨大的反响，改变了部分群众甚至部分行政机关认为开展行政审判是“摆摆样子，做做形式”，民告官必定是“孔夫子搬家-输（书）”的陈腐观念，在人民心目中树立了行政法官的良好形象，扩大了行政审判的社会效果。
第二难题是起步晚，领域大片空白，疑难问题多。很多具体问题无法可依，或者法律规定过于抽象，面对困难怎么办？只有一个办法：迎难而上！在困难中前进，在研究中提高。一方面是抓紧办案间隙学习，注重横向联系，与行政机关共同研讨行政执法问题，到行政机关去了解具体执法过程，以适应各类案件审理的需要。另一方面是大胆收案，积极试办案件。行政诉讼法出台后，有些案件是否应予受理颇有争议，若等最高院的司法解释下来再确定是否受理固然稳妥，但势必造成大量案件不能受理，不利于刚刚起步的行政审判工作的开展。南通行政审判法官“一不等二不靠”，准确领会行政诉讼法的精神，大胆而稳妥地将土地权相邻方作为原告起诉等案件列入受案范围，案件的审理得到最高院和省高院的认可，也与后来出台的司法解释的规定一致。
“梅花香自苦寒来”，第一代行政法官们深耕厚植的付出，获得了丰硕的果实。南通中院行政庭对南通市10个行政机关和四个县的土管局的调查总结材料登载于江苏省“法学论丛”， 1992年在南通县召开行政审判工作经验交流和诉讼理论研讨会总结的经验被省法院推广，并被《审判研究》刊载。崔巍撰写的《行政侵犯财产权赔偿数额标准的确定》发表于《法制日报》，文章的观点被行政法学界专家认同，也得到1994年出台的《国家赔偿法》印证。两级法院调研文章、案例在市、省、全国报刊、杂志发表五六十篇，可谓“美不胜收”。这些研究成果表明，南通行政审判在诉讼理论探索中达到了一定的深度。
创建之初，对一些争议较大的行政案件，市委分管领导亲自听取汇报，并疏通有关方面的思想，支持法院的判决。在市中院举行的行政审判例会上，市人大副主任、副市长等领导同志亲自到会，听取情况，并要求各行政执法机关转变观念，严格依法行政，积极应诉。1989年初，在一起土地行政处罚案中，时任南通市国土局局长周通生亲自出庭应诉，开辟了全省乃至全国县处级行政首长出庭应诉之先河。南通市土管局成功办结上述土地案件，一炮打响，全国走红，被评为全国土地管理先进集体。
正是党委、人大、政府对行政审判的重视、关怀和支持，使法院与各行政执法机关在法律基础上相互理解，相互协调，为南通市行政审判在全国行政审判中迅速崛起，声名远扬创造了良好的条件。
迅速崛起（1995年-2005年）
经过几年的“摸爬滚打”，南通行政审判工作得到了省高院的充分肯定，得到了社会的一致承认。全市两级法院行政审判人员也深受鼓舞，南通行政审判迎来了快速发展、迅速崛起的阶段。
首先是大胆实践、积极探索。领先的案件受理数一直是南通行政审判的特点之一。著名的服刑犯状告监狱管理机关一案，“惊动”了司法部，服刑犯能否享有行政起诉权？这起案件开了狱政管理的诉讼先河，如果不是大胆尝试，至今狱政管理的行政诉讼还是一片空白。面对疑难复杂、新类型案件不断出现，尽管当时的审判条件有限，审判人员配置不足，但行政庭法官仍然坚持所有案件合议庭合议制度；坚持办案实地调查，获取第一手资料，坚持定期召开研讨会，解决实践中的疑难案件和具体问题。行政诉讼理论与实务研讨会成为两级法院互相交流，共同提高的有效途径。
其次是解放思想、排除干扰、依法断案。这期间办结了多起在全省乃至全国影响比较大的案件，如黄海公司诉南通市技术监督局行政处罚案、富贵园小区居民诉南通市国土规划局行政批复案等。在黄海公司案件中，时任院长在得知证据可能灭失的情况后，立即赶赴现场，亲自指挥，连续奋战10昼夜，终于使得可能灭失的证据失而复得。在某小区居民不服建设主管部门批准建停车场一案中，一审法院对本应判决撤销的批准行为适用了确认违法判决，使小区居民得到了一份表面上胜诉、实际上败诉的判决书。二审经现场实地察看，深入剖析该案法律适用问题，最终形成了一份令双方当事人信服的二审判决书。这份判决一是正确界定了撤销判决与确认违法判决方式的区别，二是正确把握了公共利益和个人利益的区别，澄清了审判实践中的模糊认识，得到了最高法院和省高院的充分肯定。这样的判决，在今天看来，仍然极具思辨、智慧的光芒。
再次，较高的审判质量，优秀的调研成果，一直是南通行政审判的“荣耀之本”。《谈行政诉讼原告资格的界定》、《劳动教养制度的法律剖析》《规章在行政诉讼中的价值评判》等调研成果，至今仍堪称为“精品”。很多课题走在了立法前列，被有关司法解释和规定所印证。江苏省高级人民法院《审判研究》编辑部在纪念《行政诉讼法》实施十周年的活动中，对南通中级法院行政审判十年的工作做了题为“科技种田，硕果累累”的专题介绍。
“诉前调研指导审判，诉后调研总结强化审判”，一件件坚持公平正义，权法较量中顽强生存的案子，一份份抽丝剥茧、情法交融的判决书，一篇篇辩法析理，极具真知灼见的文章，伴随着他们攻克前进道路上的道道坎坷，重重屏障，在南通行政审判史上书写了辉煌的一页。2003年，南通中院被评为全省行政审判工作先进集体。2004年，南通中院被评为全国法院系统“人民法院行政审判工作先进集体”，受到最高院的隆重表彰。2003年-2006年连续四年被评为全省法院行政审判工作先进集体，全省法院国家赔偿工作先进集体。
平稳运行（2006年-2013年）
这一时期，城市化建设进程、地方和谐稳定、个人权益保护等关系在行政案件中错综复杂地交织在一起，裁判进退两难，案件如何把握正确走向？“一人多案”、“案结事难了”常成为法官苦闷的“心结”！有些案件的处理在法律效果与社会效果的结合上还有欠缺，有些案件确实无法单一通过司法功能予以解决，要经过立法，规范行政管理及行政执法等根本解决。尽管有诸多不尽如人意的地方，但整体上，南通行政审判在前期优良传统的影响下并没有停滞不前，涌现出许多可圈可点的典型案例，体现了法官灵活运用法律规定的智慧与高水准。
在陈卫群诉启东市劳动和社会保障局工伤认定决定案中，当时《工伤保险条例》规定“职工在上下班途中，受到机动车事故伤害”属于工伤，劳动局据此认定陈某骑电瓶车所受伤害不属于工伤。承办法官根据劳动立法目的及相关法律原则，对“机动车”范围采取扩大解释，确定电动自行车的设计车速突破国家强制性标准，带来具有与机动车同等的安全风险时可视为机动车，职工在上下班途中遭受此类车辆事故伤害的应当认定为工伤。终审判决后不久，法律规定就进行了修改，删除了交通事故中对交通工具的限制条件。此案被选入《中国行政审判案例》，相关论文在《法律适用》、《人民司法》发表。
在绿康生殖养猪场一案中，被告违法拆除过程中既未制作清单也未与原告办理财产交接手续，也未提供相应的保管场所，导致原告对所受损失无法完全举证。为保护当事人的合法权益，合议庭为此案走访了附近数十家相同生产规模、生产水平的养猪场，对多家管理机关进行调查，最终结合原告损失清单中所载物品、收据、发票等，结合原告的生产规模、生产水平、被告的违法情节以及设施设备的折旧年限，酌情认定原告损失为500多万元。该案入选行政诉讼法实施二十周年江苏省十大大经典案例。
在扩大个案裁判效果的同时，两级法院在进一步优化行政审判环境上也“用心良苦”。 针对案件反应出来的执法个性、共性问题，两级法院提出了上百份司法建议书；对行政执法中的疑难问题定期、不定期的与行政机关进行探讨以取得共识；通过专题座谈会、典型案例研讨会、授课培训、邀请旁听等多种形式，为行政机关提高执法水平提供有效的法律服务。这些举措为行政执法水平的提高发挥了个案裁判所无法达到的效果。
在政法委、法制办、法院的共同推动下，负责人出庭应诉在南通蔚然成风，成为尊重法律、崇尚法治和依法行政的标本，在全省乃至全国范围内都起到了积极的示范作用。令人“点赞”的是，2007年5月，刚就职不到半年的新任县长单晓鸣主动出庭应诉，并在庭审中亲自参加辩论和诉讼协调，成为海安行政负责人在行政诉讼中从“出庭”到“出声”再到“出效果”的标志性事件，该案例被最高人民法院收入法院博物馆。“县长一小步，法治一大步”，“出庭就是最重要的公务”这些话语，现在听来，仍然意义深远。最高人民法院江必新副院长指出，要充分挖掘“海安样本”、“南通现象”、“江苏经验”的标本意义。
如今，我们欣喜地看到，绝大多数行政案件的被告都能积极应诉，相当一部分的行政机关负责人出庭参加诉讼，许多行政机关在个案败诉后，都能总结经验教训，根据司法裁判规范今后的执法。
创新突破（2013年-2017年）
这五年，时间虽短，却是行政审判变化最大的几年。南通经济社会迅猛发展、城市化进程不断加快，公民权利与国家权力之间的冲突明显增多，立案登记制敞开了行政诉讼一直以来半开半掩的大门，新行政诉讼法修改对行政受案范围的扩大规定让更多的行政行为进入司法审查的领域，行政审判在建设法治国家、法治政府以及公正司法中的地位越来越凸显。面对新环境、新问题，新情况，南通行政审判进一步解放思想，开拓进取，实现创新突破式发展。这期间，有很多“名词”、“名制度”、“名判决”为人们耳熟能详。
行政案件相对集中管辖。2013年6月，江苏高院将南通中院确定为全省首家行政案件集中管辖试点法院。行政案件相对集中管辖成为推动“法治南通”建设的重要抓手，在保障诉权，保证人民法院依法独立公正行使审判权，统一裁判标准，提高行政审判质效等方面发挥了重要作用，相关经验做法在全国范围内予以推广。
整顿庭审秩序，规制滥诉行为，“净化”行政诉讼环境。针对倪某等人滥用申请回避权、故意发动几百人以旁听审理为名等哄闹法庭行为，我们依法取消其公民代理资格。针对违背职业道德鼓动当事人不当滥诉的律师，我们向其所在律师事务所及司法局发送司法建议，切断滥诉的背后推手。针对姜某、张某等人哄闹法庭，破坏诉讼秩序行为，我们依法对其进行罚款和拘留。针对瞿某等人纠缠于被告负责人未到庭、不听从法庭指引行为，我们依法裁定按撤诉处理。针对以陆某为典型代表，明知无正当理由反复、多次提起诉讼行为，我们依法限制其诉权。对当事人滥用诉讼权利进行限制的裁判，成为全国法院首例“限制诉权”典型案例。相关裁判文书入选《最高人民法院公报》，并获全国法院裁判文书一等奖。
行政诉讼简易程序。创新审判方式，推进实质庭审，简化文书制作，让简单案件的审理回归其本来的需要和模式。2016年以来，南通法院以政府信息公开案件审理为突破口，全面推进行政诉讼简易程序适用，实现简案快审、繁案精审，取得了良好成效。2017年9月，市中院院长曹忠明率先垂范，带头适用简易程序集中审理，一个上午审理三起政府信息公开案件并当庭宣判。建立在对案件事实、法律问题精准把握之上的简易程序的适用，兼顾了诉讼公正与效率。因“发挥”或“作秀”空间被极大压缩，某些原告乐此不疲提起政府信息公开诉讼的热情明显消退，此举有效地遏制了滥诉行为，可谓“瓜豆兼得”。简易程序适用经验被《江苏法院简报》专刊介绍并在全省范围内进行推广。
“千名领导干部观百庭”活动。以庭审公开促司法公信，以裁判权威促依法行政，将领导干部旁听庭审作为落实行政机关负责人学法用法、提升法治思维，提高法治能力的重要举措。对此，《人民法院报》专版进行介绍。
近年来，我们审理作出了一批说理透彻、有示范引领价值、社会认同度高的典型案例和裁判文书，多起案例为行政机关确立执法标准起到了促进作用，法官的司法能力也不断提高。如佘某诉公安局不履行法定职责一案中，文书明确指出存在民事争议，不是当事人强取他人合法财产的正当理由，公安机关应保护公民合法财产安全，依法制止、查处以非法侵占他人财产的手段进行私力救济的行为。该裁判文书在社会上反响强烈，群众拍手称赞。在对陈某诉某政府不履行行政协议一案中，对涉案协议是否属于行政诉讼的受案范围，涉案协议的内容是否合法有效，镇政府是否应当履行协议约定的义务等问题，两级法院在判决中透彻地给出了答案，对政府规范行政行为、遵循诚实守信原则起到了很好的指引作用。
还有很多的经典文书，限于篇幅，不胜列举，以下这些荣誉足以“代言”这些年我们在裁判文书改革方面获得的成绩：先后有二篇案例入选最高法院公报，两篇案例分别入选全国法院行政不作为十大案例、政府信息公开十大案例，三篇案例入选江苏省高级法院公报案例；2012-2017年连续六年在江苏法院优秀裁判文书评比活动中荣获一等奖，2015-2016年连续两年在全国法院行政审判优秀业务成果评选活动中获裁判文书一等奖、三等奖。这些优秀文书，倾注了南通行政法官的勇气与智慧，闪耀着精雕细琢的优秀作品的光芒。这些荣誉，是骄傲，是褒奖，更是动力！
回溯这三十年来南通市行政审判工作开展情况，我们深切感受到：第一，党委、政府、人大对行政审判的支持，法院领导重视行政审判，这是开展好行政审判工作的重要条件；第二，坚守法律底线，牢记行政审判使命和职责，这是行政审判工作的立足之本；第三，塑造一支有责任、精业务、勇进取的行政审判队伍，这是行政审判长足发展的关键所在；第四，正确处理法律与政策的关系，实现法律效果与社会效果的有机统一，这是行政审判工作的最佳追求；第五，注重理论研究与司法实践的良性互动，这是南通行政审判内涵式发展的“传家宝”。
“征程万里风正劲，重任千钧再奋蹄”。 三十年前，摆在我们面前的是一片荆棘丛生的旷野。三十年来，我们用聪明和才智，刚毅和胆色，踩出了一条铺满卵石的路。这一个个卵石，就是我们一颗颗忠于法律、忠于党的事业，忠于人民的赤诚之心。三十年来，我们是实践者，但我们也在理论的海洋中飞舟前进。在决胜全面小康的新时期，行政审判工作有着更为广阔的前景，我们应抓住时代的机遇，增强光荣感、使命感和责任感，让南通行政审判与南通法治建设齐肩并进！
